22 lipca Rada Europejska osiągnęła historyczne porozumienie w sprawie uruchomienia planu stymulacyjnego dla gospodarek Unii o wartości 750 000 mln euro, mającego na celu ułatwienie naprawy gospodarczej i finansowanie wzrostu wydatków na zdrowie publiczne .
Chociaż wiadomość została dobrze przyjęta przez opinię publiczną, osiągnięte porozumienie ma również pewne kontrowersyjne aspekty, które zapowiadają dalsze podsycanie silnych kontrowersji w przyszłości.
Co do zasady środki będą przeznaczone na projekty związane z redukcją emisji dwutlenku węgla i cyfryzacją gospodarki oraz finansowaniem kosztów opieki zdrowotnej. W ten sposób ma promować trwałą ścieżkę ożywienia gospodarczego i uniknąć załamania finansów publicznych w najbardziej dotkniętych krajach. Jednak różnorodność opinii w Unii Europejskiej na temat konkretnych warunków realizacji planu wymusiła porozumienie, które nie w pełni zaspokaja ambicje wszystkich i dopiero po długich negocjacjach w Brukseli.
Cykady i mrówki
Pierwszą rzeczą, o której należy pamiętać, jest to, że debata na temat europejskich funduszy naprawczych nie przeszła przez samo ich istnienie, o czym zdecydowano już kilka miesięcy temu. Wręcz przeciwnie, dyskusje dotyczyły wysokości tych środków, ich warunkowości oraz tego, jaka część z nich powinna zostać przyznana jako bezzwrotne dotacje lub pożyczki długoterminowe. Nie jest to zatem kwestia solidarności europejskiej, ale dyscypliny budżetowej i stabilności gospodarczej.
W tej debacie mamy do czynienia z dwiema bardzo dobrze zróżnicowanymi grupami krajów: z jednej strony tak zwanymi „oszczędnymi” (Holandia, Austria, Szwecja, Finlandia i Dania), czyli tymi najbardziej zaniepokojonymi równowagą budżetową w Unii Europejskiej i dlatego najbardziej zaniepokojony.Niechętny do bezwarunkowej pomocy. Należy zauważyć, że biorąc pod uwagę ich wielkość i poziom dochodów, kraje te byłyby płatnikami netto do nowych funduszy europejskich, to znaczy wnosiłyby więcej, niż mogłyby otrzymać w zamian.
Z drugiej strony są gospodarki najbardziej dotknięte kryzysem, Hiszpania i Włochy (w mniejszym stopniu także Grecja, Portugalia i Francja). Zarówno silnie uzależnieni od turystyki i gościnności, jak i ciągnący za sobą wcześniejsze problemy związane z długiem publicznym i chronicznym deficytem, zażądali od reszty Unii Europejskiej większego wysiłku w celu ratowania swoich gospodarek. Te dwa kraje odniosłyby największe korzyści z dystrybucji pomocy, która mogłaby wynieść odpowiednio około 140 000 i 209 000 mln euro.
Kraje oszczędne, „mrówki” Europy
Przy obecnym tempie Hiszpania potrzebowałaby 39 lat, aby wyjść z zadłużenia do stabilnego poziomu, Grecja 258, a Włochy 628
Z punktu widzenia krajów „oszczędnych” obecna sytuacja bardzo przypomina bajkę o koniku polnym i mrówce. Naturalnie pierwsza kategoria odpowiadałaby krajom deficytowym, które od 2014 roku, kiedy sytuacja gospodarcza była korzystniejsza, nie są w stanie dostosować swojego poziomu deficytu i długu publicznego. Mrówkami byłyby kraje, które wykorzystały lata wzrostu gospodarczego do zbilansowania swoich rachunków publicznych nawet kosztem rezygnacji z lepszych usług publicznych, ale dzięki temu są teraz w znacznie silniejszej pozycji.
Kluczem do dylematu jest przestrzeń fiskalna, na którą zdecydowały się te grupy krajów. Czyli możliwość zaciągania pożyczek na wypadek, gdyby w przyszłości mógł nastąpić kolejny kryzys (jak to się w końcu stało). Gdyby, z jednej strony, kraje „mrówki” zaoszczędziły wystarczająco dużo, aby móc ponownie zadłużyć się bez narażania swojej wypłacalności, kraje „pasikoników” wykorzystałyby lata boomu gospodarczego, aby rozluźnić swoją ścieżkę konsolidacji.
Przykładem może być Hiszpania: od 2015 r. co roku zwiększa swoje wydatki publiczne i mimo godnego pozazdroszczenia wzrostu nie jest w stanie osiągnąć nadwyżki (czasem ponad 3%). W 2019 r. po raz pierwszy od 2012 r. zwiększyła nawet swój deficyt w stosunku do roku poprzedniego.
Górny wykres może pomóc nam zwizualizować to rozumowanie. Jak widać, widać wyraźnie, że pod względem stabilności budżetowej Unię Europejską można podzielić na trzy duże grupy: kraje, których zadłużenie nie przekroczyło 60% PKB (poziom rekomendowany), te, którym udało się już go obniżyć poniżej tę kwotę i te, które jeszcze muszą to zrobić. Z wyjątkiem Austrii, kraje „oszczędne” można znaleźć w pierwszych dwóch kategoriach, co jest wyraźnym wskaźnikiem ich dyscypliny budżetowej i zaangażowania w długoterminową stabilność finansów publicznych. Wśród nich wyróżnia się Holandia, która w zaledwie 2 lata zdołała przełamać barierę 60%, aw 5 zredukowała swoje zadłużenie o 19% PKB.
Na przeciwległym biegunie znajduje się Hiszpania, która redukowała swoje zadłużenie o nieco ponad 1% PKB rocznie i powrót do stabilnych poziomów zajęłoby nie mniej niż 39 lat. Liczby są jeszcze bardziej niepokojące, jeśli uwzględnimy kraje, które otrzymały zewnętrzną pomoc finansową lub ją negocjują, takie jak Portugalia (23 lata), Grecja (258) i Włochy (628). Przypadek Francji jest bezpośrednio niemożliwy do oszacowania, ponieważ jest to jedyny kraj UE, który zwiększył swoje względne zadłużenie w okresie 2014-2019.
Należy pamiętać, że wzrost zadłużenia spowodowany kryzysem koronawirusa nie jest uwzględniony w tych szacunkach, więc należy spodziewać się jeszcze wyższych wartości. W każdym razie, biorąc pod uwagę dane, może wydawać się jasne, że kraje, które teraz ubiegają się o pomoc europejską, płacą cenę za niewykorzystanie lat wzrostu gospodarczego do zbilansowania swoich rachunków. Byłyby to zatem kraje, które mają olbrzymie możliwości pożyczania w latach kryzysu, ale wykazują dużą odporność na wyjście z długów w okresach wzrostu.
Wezwanie do solidarności ze strony „cykad”
Jednak punkt widzenia tych krajów jest radykalnie odmienny, ponieważ uważają one, że fundusze europejskie są podstawowym filarem konwergencji gospodarczej, na której opiera się własny projekt polityczny Unii Europejskiej. Według rządów Włoch i Hiszpanii, prawdziwym zagrożeniem dla Europy jest dopuszczenie do bankructwa dwóch największych gospodarek (odpowiednio trzeciej i czwartej) i pogłębienia kryzysu w pozostałej części kontynentu.
Z drugiej strony stanowisko, którego bronią kraje najbardziej czerpiące korzyści z funduszy europejskich, wykracza daleko poza określony mechanizm pomocy finansowej. W tym sensie dyskurs ma na celu konsolidację systemów redystrybucji bogactwa podobnych do tych, które już istnieją na poziomie krajowym, ale rozszerzonych na poziom europejski. Innymi słowy, jeśli w każdym kraju bogaci obywatele płacą więcej podatków, aby przekazywać dochody i usługi biednym, powinno być logiczne, że kraje o najwyższym dochodzie per capita również przekazują część swojego bogactwa biedniejszym.
Negocjacje i hazard moralny
Kraje oszczędne nie mogły zaakceptować tego, co postrzegały jako szantaż, ale nie mogły też dopuścić do bankructwa dwóch największych gospodarek Unii Europejskiej.
Nie jest to bynajmniej proste pytanie, ale teoria gier i analiza technik negocjacyjnych mogą rzucić nieco światła na tę sprawę. Po pierwsze, jasne jest, że kraje „oszczędne” dostrzegają wyraźne pokusy nadużycia przy przyznawaniu bezwarunkowej pomocy. Podobnie jak w przypadku dużych banków w czasie kryzysu w 2008 roku, Włochy i Hiszpania mogą uciekać się do swojego statusu zbyt duże, by upaść (za duży by upaść). Innymi słowy, dopuszczenie ich do porażki wywołałoby jeszcze większą recesję w całej Europie. W ten sposób Holandia, Austria, Dania, Szwecja czy Finlandia miały się poddać, po prostu dlatego, że nie było ich stać na brak porozumienia.
Problem związany z pokusą nadużycia polega na tym, że tego typu ustępstwa byłyby w rzeczywistości nagrodą za nieodpowiedzialność fiskalną, a zatem mogłyby generować zachęty do powtarzania się takich sytuacji w przyszłości. Kraje-beneficjenci potwierdziłyby swoją niezdyscyplinowanie i zachęciłyby innych do tego samego, podczas gdy kraje oszczędzające mogłyby dostrzec, że ich poświęcenia poszły na marne, ponieważ trafiły do kieszeni mieszkańców Europy Południowej. Innymi słowy, byłby to szantaż, który wkrótce przekształciłby się w trwałe błędne koło.
Jeśli jednak fakt, że są zbyt duże, by upaść, mógł być argumentem na korzyść Włoch i Hiszpanii, to jest też czynnik, który równoważy równowagę: czas. Pamiętajmy, że te kraje są tymi, które w pierwszej kolejności potrzebują środków, dlatego też one najbardziej odczułyby ewentualne opóźnienie w negocjacjach. W zakresie, w jakim brakuje im alternatywnych źródeł finansowania (większość ich długu publicznego musi zostać wykupiona przez Europejski Bank Centralny, aby zapewnić, że płacą zrównoważone stopy procentowe), nie mogą również pozwolić sobie na nieosiągnięcie żadnego porozumienia.
Konsensus osiągnięty w Brukseli jest zatem odpowiedzią na scenariusz gry kooperacyjnej, czyli sytuację, w której wszyscy gracze maksymalizują swój konkretny wynik, współpracując z innymi. W ten sposób każdy kraj mógłby odnieść więcej korzyści, podpisując umowę, w której musiał pójść na ustępstwa, niż nie zgadzając się na nic.
Tłumaczy to fakt, że kraje „oszczędne” zrzekły się niektórych swoich początkowych żądań, takich jak prawo weta w odniesieniu do planów wydatków krajów beneficjentów, a te z kolei przyznały, że zmniejszyły odsetek pomocy bezpośredniej i zaakceptowały warunkowość środków na przedstawienie planów konsolidacji fiskalnej.
Docelowo 750 tys. zostanie przyznanych w formie transferów bezpośrednich (390 tys.) i pożyczek długoterminowych (360 tys.) i zostanie rozdzielone między kraje według kryteriów takich jak populacja, PKB i stopa bezrobocia. Uzyskanie tych środków będzie jednak uzależnione od zobowiązań dostosowawczych budżetowych, które muszą zostać zatwierdzone przez inne państwa UE, a zalecenia Komisji Europejskiej będą obowiązkowe. Dzięki temu porozumieniu Europa postanawia mocno postawić na plan stymulacji wyjścia z kryzysu, przypieczętowując pakt, którego celem jest przezwyciężenie głębokich wewnętrznych podziałów.
